Системный характер гражданской службы

Вновь зарождающаяся государственная служба России изначально была брошена на произвол судьбы. Федеральные власти в июле 1995 г. приняли рамочный закон о государственной службе.

Непосредственно в нем содержались 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов РФ и 17 отсылок к административным актам. Но ни одного федерального закона и подзаконного акта по вопросам государственной службы принято не было, и потому значительная часть положений данного закона не получила развития.

Оказался нарушенным один из опорных пунктов правотворчества, а именно: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и применяться вместе с ним. Отсутствие системности в законотворческой работе фактически парализовало действие этого закона.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» используется понятие «система», которое включает в себя три вида государственной службы. Но данные виды пока никак не связаны друг с другом. Их объединяет только название «государственная служба».

Единого органа управления у них нет, как нет и единых нормативных оснований. В равной мере это относится и к гражданской службе. У нее также нет ни общероссийского управленческого органа, ни даже федерального.

Только в некоторых субъектах Федерации созданы и более или менее действуют региональные органы управления гражданской службой.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование гражданской службы субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъектов РФ.

Каков характер военной и правоохранительной службы?

Военная служба есть другой вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба — это тоже вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

В чем различие между гражданскими служащими, военными и правоохранительными служащими? Очевидно, что военная и правоохранительная службы наряду с другими отраслями социально необходимой деятельности управляются государственными органами.

Если заходит речь об армии, то к числу последних относятся министерство обороны, управления военных округов, региональные и районные военные комиссариаты.

За исключением первых руководителей, деятельность которых носит политический характер, все остальные руководители в данных органах являются также и гражданскими служащими (нужно, однако, подчеркнуть, что в армии — только в перечисленных государственных органах).

Системный характер государственной службы России нарушается и из-за неверного представления законодателей о правоохранительной службе, которая ограничивается лишь федеральным уровнем.

Субъекты РФ имеют не только гражданскую, но и правоохранительную службы.

В частности, в сферу правоохранительной службы субъектов РФ попадает создаваемый офицерский и рядовой состав муниципальной милиции, которая организуется пока лишь в крупных городах. Но они также не включаются законодателями в подсистему правоохранительной службы ни субъектов Федерации, ни местного самоуправления.

Как взаимодействуют между собой государственный орган и государственный аппарат? Нередко их отождествляют, что, очевидно, неверно.

Структурно всякий государственный орган подразделяется на политических руководителей (представителей нанимателя) и подчиненных им гражданских служащих, которые и объединяются в государственный аппарат. Стало быть, государственный аппарат (или государственная администрация) — это лишь одна из двух необходимых частей любого государственного органа.

При этом нужно подчеркнуть, что структурные подразделения в составе государственных органов обычно не являются государственными органами как таковыми, поскольку не имеют прав юридического лица.

В некоторых случаях, особенно на федеральном уровне государственного управления, аппарат может приобретать некоторую самостоятельность, включая право юридического лица. Так обстоит дело с Администрацией и Управлением делами Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ.

Каков механизм взаимодействия государственной администрации (аппарата) и политических руководителей? Поскольку политические должностные лица исполняют полномочия государственных органов, постольку именно они несут ответственность перед обществом за деятельность этих органов.

Поэтому же гражданские служащие находятся в подчинении у политических руководителей. Стало быть, власть политических руководителей над гражданскими служащими является оборотной стороной их политико-государственной ответственности перед обществом.

На высших (иногда и главных) административных должностях, вполне естественно, происходит совмещение политики и гражданской службы.

Но и здесь необходимо добиваться того, чтобы высшие гражданские служащие, непосредственно выполняющие политические решения законодательных, исполнительных и судебных органов, с одной стороны, находились в тесном контакте и зависели от политической власти, а с другой — были достаточно самостоятельны, чтобы их назначение так же как, и смещение, было регламентировано определенными нормами, защищено достаточно надежными гарантиями.

Именно они представляют органы государственной власти в социальных взаимодействиях и потому несут ответственность за принимаемые решения перед общественным мнением и историей.

Стало быть, положение государственного аппарата всегда двойственно: с одной стороны, он подчиняется политической (конституционной) власти, а с другой — должен располагать значительной степенью независимости от последней, что достигается за счет его законодательной защищенности.

В сфере административной деятельности аппарат должен быть относительно независимым от политиков, чтобы иметь реальную возможность для компетентного и профессионального осуществления своих функций. Необходимый уровень самостоятельности и независимости государственного аппарата от политической власти — залог его эффективности, надежности и стабильности.

Поэтому наряду с необходимостью совершенствования законодательства о гражданской службе как социального института требуются законодательная защита гражданских служащих, установление их правового и социального статусов, увеличение их материального вознаграждения.

Политический потенциал государства напрямую зависит от степени легитимности власти, которая должна опираться не только на силу, но и на авторитет — как собственный, так и своих носителей. К числу последних, несомненно, следует отнести и гражданскую службу.

Эффективной работе персонала государственного управления серьезно мешает устаревший профессионализм значительной части гражданских служащих. Сложившиеся у них ранее стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих взглядов пришли в явное противоречие с новым состоянием общества, характером экономики, изменением форм собственности.

Пришло время, когда необходимо уже не убеждать, а заставить наш государственный аппарат работать для людей, научиться делать больше социальных дел с меньшими затратами.

Гражданским служащим в своей работе надо ориентироваться не на процесс, а на результат. Этого можно достичь только за счет всемерной демократизации управленческой деятельности, повышения самостоятельности и ответственности каждого государственного органа и каждого работника на своей должности.

Нам надо разработать и внедрить в практику такие управленческие технологии, при которых если не любой гражданский служащий, то большая их часть имела бы право принимать решения по тем или иным вопросам. Результат должен быть критерием эффективности работы государственных органов и гражданских служащих.

Поэтому нам надо начать смотреть на обучение работников государственного управления не как на источник дополнительных расходов, а как на важнейший вид государственных инвестиций. Их профессиональная подготовка должна базироваться прежде всего на управленческих и политических науках.