Конституционные преобразования

Российские политические институты периода 1991—1993 гг. Российская система власти того периода по сути представляла собой возникший в результате конституционной реформы 1990 г. своеобразный симбиоз советской системы со свойственной ей главенствующей ролью Съезда народных депутатов и системы президентской республики с присущей ей сильной ролью президента как главы государства и главы исполнительной власти. Во многом именно такая система власти, содержащая в силу существования двух центров власти внутреннее противоречие, предопределила конфликт. Достаточно взглянуть на распределение сфер компетенций, чтобы это понять.

Верховный Совет осуществлял законодательную функцию, а также участвовал в формировании ряда высших органов государственной власти. В этой модели власти Президент Российской Федерации, избираемый гражданами на 5-летний срок, являлся не только главой государства, но и фактически главой исполнительной власти.

Ему принадлежали право законодательной инициативы, право подписания и обнародования законов, право «вето»; президент отвечал за обеспечение государственной и общественной безопасности, возглавлял Совет безопасности, объявлял чрезвычайное положение; президент был наделен правом ведения переговоров и подписания международных договоров; президент был вправе обращаться к нации и назначать референдум; он награждал орденами и медалями, решал вопросы гражданства, помилования и т. д.; президент руководил Советом Министров — правительством, назначал его председателя — впрочем, с согласия Верховного Совета, а также с согласия Верховного Совета принимал отставку правительства.

В компетенцию Конституционного суда входили следующие полномочия: разрешение дел о конституционности федеральных нормативно-правовых актов и актов субъектов РФ, о конституционности международных и внутригосударственных договоров; разрешение споров о компетенции между органами федерального уровня, а также между федеральными органами и органами власти субъектов РФ, между органами власти отдельных субъектов; рассмотрение дел о конституционности политических партий и иных общественных объединений.

Поскольку орган, уполномоченный вносить изменения в действующий Основной закон, а также принимать новую Конституцию, — Съезд народных депутатов РФ — работал сессионно, а ситуации требовали политических и правовых решений, некоторые конституционные изменения стали происходить до назначенной на апрель 1992 г. сессии. 31 марта 1992 г. были подписаны три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти субъектов — республик, автономной области и автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Данные договоры закрепили новое федеративное строение России — результат политической борьбы центра и регионов. В федеративном договоре, касающемся республик, последние были названы «суверенными».

В апреле 1992 г. был созван VI Съезд, на обсуждение которого Верховный Совет РФ вынес проект новой Конституции. Депутаты выразили одобрение проекту новой Конституции, подготовленному Конституционной комиссией, однако одновременно высказались о необходимости продолжения работы по подготовке Основного закона государства. Таким образом, конституционная реформа была направлена в русло реформирования действующей Конституции.

Наименование и конституционные характеристики государства. В Конституции старое наименование государства было заменено на новое и были провозглашены новые основы конституционного строя. Из текста были исключены характеристики «советский» и «социалистический»; государство было провозглашено «суверенным» и «федеративным». «Незыблемыми» основами конституционного строя в Конституции стали народовластие, федерализм, республиканская форма правления и разделение властей; был провозглашен принцип подотчетности государственных органов и должностных лиц народу.

Полномочия высших органов государственной власти. Несмотря на то что полномочия высших органов государственной власти практически не претерпели изменений, некоторые на первый взгляд косметические поправки имели далеко идущие последствия. Президент был наделен правом издавать свои нормативные акты (указы) «по вопросам, отнесенным к его ведению», что позволило Б. Н. Ельцину впоследствии толковать эти формулировки расширительно. Была расширена и уточнена также компетенция Конституционного суда РФ.

Политико-территориальное устройство и статус органов местного самоуправления. В Конституции был закреплен субъектный состав РФ на момент внесения изменений (включая и новые названия ряда субъектов); были установлены процедуры изменения конституционно-правового статуса субъектов, а также их разделения и объединения, предусматривающие обязательное волеизъявление большинства избирателей и последующее утверждение Съездом народных депутатов РФ. Конституция также зафиксировала разделение предметов ведения между Федерацией и субъектами с отсылкой к федеративным договорам.

В Конституцию были включены отдельные положения о видах субъектов, их статусе, организации органов государственной власти в субъектах. Конституционное оформление получила и новая система местного самоуправления: местные советы были исключены из системы представительных органов государственной власти, началось движение по направлению к большей автономизации местного самоуправления.

Одновременно VI Съезд дал неудовлетворительную оценку либеральным реформам правительства Е. Т. Гайдара и предоставил дополнительные полномочия Президенту РФ (президенту было предоставлено право принимать указы, создающие основу экономической политики).

На VII Съезде народных депутатов РФ в декабре 1992 г. деятельность правительства вновь подверглась острой критике46. Съезд не утвердил представленную президентом кандидатуру Е. Т. Гайдара на пост председателя правительства. Съезд фактически дезавуировал свое решение о предоставлении президенту специальных полномочий в сфере управления экономикой.

9 декабря 1992 г. VII Съезд принял закон об изменениях и дополнениях Конституции который существенно усиливал позиции Верховного Совета в части контроля за формированием и деятельностью правительства, а также ослаблял влияние президента на правительство (была установлена подотчетность правительства Съезду и Верховному Совету; Верховный Совет получил право приостанавливать действия указов и распоряжений президента; правительство было наделено правом законодательной инициативы; требовалось согласие Верховного Совета для назначения не только председателя правительства, но и его заместителей, а также ряда основных министров). В этот же день Съезд принял постановление «О дальнейшей работе над проектом новой Конституции Российской Федерации», в котором предложил Верховному Совету завершить постатейное рассмотрение доработанного проекта Конституции в феврале—марте 1993 г.

Указанные преобразования в сочетании с отказом Съезда утвердить Е. Т. Гайдара на пост председателя правительства побудили президента Б. Н. Ельцина к активным действиям. 10 декабря 1992 г. он обвинил Съезд и Верховный Совет в том, что они тормозят реформы и пытаются взять на себя чрезмерные функции, и потребовал назначения Съездом всероссийского референдума, на котором граждане могли бы выразить поддержку либо президенту, либо Съезду и Верховному Совету.

Вмешательство Конституционного суда РФ и его председателя В. Д. Зорькина, при посредничестве которого прошли переговоры президента Б. Н. Ельцина и председателя Верховного Совета Р. И. Хасбулатова, позволили избежать перерастания данного противостояния в открытый конфликт. Стороны заявили о своей приверженности решать спорные вопросы между законодательной и исполнительной властями исключительно конституционными методами и способами.