Административная реформа и бюрократизм

После развала Советского Союза (1991 г.), с началом «ельцинского десятилетия», которое не просто противоречило демократии, но и воспроизводило на новом этапе антидемократическую, антинародную логику номенклатурного управления, начался новый этап в развитии отечественной бюрократии.

В результате система государственного управления, содержащая в себе очень серьезные недостатки, к началу XXI в. превратилась в мощный тормоз модернизации российской экономики, а следовательно, всего общества в целом.

Проблемы начинались уже с верхних этажей властной иерархии. Как свидетельствуют данные Главного контрольного управления Администрации Президента РФ, в среднем выполнялись в срок немногим более половины от общего количества поручений президента Правительству РФ. Эти выводы были обнародованы в сентябре 2002 г. после проверки исполнительской дисциплины в Минимуществе, Минфине, Минэкономразвития, Минтрансе и Госстрое.

Естественно, трудно рассчитывать на эффективность работы государственного аппарата, если его работники не желают брать ответственность на себя и это становится стилем их работы.

Естественно, возникает вопрос: как такое могло произойти на самом верху властной пирамиды? Ответ оказывался достаточно тривиален: квалификация работников федеральных органов исполнительной власти оставляла желать лучшего.

И это самая мягкая формулировка, которую можно здесь употребить. Причем самое тревожное в том, что этот уровень неуклонно снижался с начала 1990-х гг. Наиболее способные работники шли в коммерческие структуры, посредственности — оставались на гражданской службе.

В числе первых: молодые специалисты, которым пообещали что-нибудь значимое; люди зрелого возраста, которые никак не рискуют уйти с государственной службы; «предпенсионеры», главная задача которых заработать пенсию государственного (гражданского) служащего.

Среди второй категории можно выделить следующие группы: нашедшие свою «кормушку», которая обеспечивает им в итоге приличное вознаграждение. В подавляющем большинстве — это начальствующий состав.

Но есть среди них и главные специалисты, которые потихоньку «стригут купоны», к примеру, на кураторстве какой-нибудь федеральной целевой программы; патриоты, которых ничтожное меньшинство; рассматривают работу как «клуб по интересам», которых также очень немного; «прикомандированные», направленные бизнесом в федеральные структуры, главная задача которых лоббирование интересов своих хозяев.

Таким образом, «за зарплату» трудятся большинство федеральных чиновников. И именно уровень их квалификации является определяющим среди федеральных гражданских служащих, поскольку в подавляющем большинстве исполнителями являются как раз эти люди.

Но среди них найти высококвалифицированных специалистов достаточно трудно. Если говорить о молодежи, то среди них лишь немногие удовлетворяют необходимым требованиям, действующим на гражданской службе.

Люди зрелого возраста, кто не решился уйти с гражданской службы, потому, видимо, и не решились, что оказались не востребованы рыночными структурами. Наконец, «предпенсионеры» озадачены лишь одним — удержаться на гражданской службе до выхода на пенсию.

Очевидно, что всех этих людей надо или увольнять, или как-то «доучивать». Но при таком слабом контингенте работающих система повышения квалификации своих функций, как правило, не выполняет.

В России есть специальные учебные заведения (Российская академия государственной службы при Президенте РФ, Академия народного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве РФ), укомплектованные высокопрофессиональными преподавателями, но они работают в основном вхолостую.

Во-первых, к спускаемым разнарядкам по количеству чиновников, которых надо направить на повышение квалификации в названные учебные заведения, руководители федеральных и региональных органов исполнительной власти относятся как к досадной необходимости и потому выбирают наименее способных.

И, во-вторых, подучившиеся гражданские служащие (в основном из молодежи), набравшись некоторого опыта, стремятся «нырнуть» в какую-либо коммерческую, предпринимательскую и другую структуру. Почему это происходит?

Дело, оказывается, в оплате. Нетерпимое положение с уровнем и системой оплаты труда федеральных чиновников имеет следствием негативные явления.

Так, одним из самых простых решений по повышению уровня оплаты труда чиновников — это увеличение числа руководящих должностей.

В ноябре 1991 г. при правительстве Е.Т. Гайдара было 32 федеральных органа. Через 10 лет, т.е. в ноябре 2002 г., их число достигло 60, т.е. увеличилось почти в 2 раза. В это время было: министерств — 24, государственных комитетов — 6, федеральных комиссий — 2, федеральных служб — 13, российских агентств — 2, федеральных надзоров — 2, иных федеральных органов исполнительной власти — 5.

Низкий уровень заработной платы, отсутствие зависимости оплаты труда от эффективности работы и проистекающее отсюда желание использовать административный ресурс для получения материальных выгод имели следствием беспрецедентный рост числа заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Эта должность дает большие полномочия и соответствующие материальные блага (санаторно-курортное обслуживание, обеспечение персональным служебным автотранспортом, правительственной связью и т.д.).

Но главное в этой должности — финансовые возможности: распределение денег, курирование федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) и др.

В ноябре 2002 г. в 60 федеральных органах исполнительной власти насчитывалось более 410 заместителей руководителей.

Небезынтересно вспомнить, что во времена СССР в таких мощнейших министерствах, как Минприбор, Минэлектротехпром, Минсредмаш и др., которые руководили тысячами подведомственных предприятий, было по 5 — 6 заместителей. И это — в экономике командно-административного типа.

«Успехи» федерального чиновничества не могли остаться незамеченными на региональном уровне. Абсолютный рекорд установил бывший губернатор Нижегородской области И.С. Скляров — у него было 24 заместителя.

Кому-то такое количество замов не помогло, и на очередных выборах пришлось уступить губернаторское кресло сопернику. А кто-то до сих пор командует шеренгами заместителей.

Фонд ИНДЕМ (руководитель Г.А. Сатаров) в своих исследованиях показал, что государственные должности стали товаром, они хорошо продаются. Естественно, спрос рождает предложение.

Подготовленный работниками ИНДЕМа доклад, в основе которого лежат интервью экспертов, содержит такие оценки: суммы «стоимости должностей» в зависимости от профиля ведомства варьируются в настоящее время от 40 тыс. до 500 тыс. долларов.

Но «продаются» только должности, от подписи которых что-то зависит в смысле финансов и ресурсов (оценочно — одна треть от общего числа).

Резкое увеличение количества начальников, имеющих доступ к распределению средств, имеет самые негативные последствия. Во-первых, растет доля нерационально распределяемых финансовых средств (попросту говоря — разворовываемых).

Очевидно, чем большее количество начальников допущено к «общественному пирогу», тем больше в итоге будет перераспределено в их пользу.

Во-вторых, снижается качество работы. Исполнителей становится все меньше, начальников прирастает все больше. Работать и начальствовать, видимо, все-таки разные вещи.

И, в-третьих, формируется нездоровая атмосфера в самих трудовых коллективах центральных и региональных аппаратов органов исполнительной власти. Рядовые сотрудники все видят и в какой-то мере понимают. Но в этой ситуации трудно, не будучи «допущенным к кормушке», выкладываться на работе.

Все эти обстоятельства обусловливают формирование низкого уровня квалификации федеральных служащих и низкой производительности их труда. Российское общество все еще экономит на зарплате гражданских служащих, что и привело к депрофессионализации и деморализации кадров государственного управления.